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Comissão de Valores Mobiliários: Como funciona o processo administrativo sancionador

As instituições supervisionadas pela Comissão de Valores Mobiliários possuem diversas normas legais e regulatórias a serem cumpridas

Comissão de Valores Mobiliários: Como funciona o processo administrativo sancionador Comissão de Valores Mobiliários: Como funciona o processo administrativo sancionador

Por Laura Mallet, Daniela Froener e Layon Lopes*

As instituições supervisionadas pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM), seja por prestarem serviços no âmbito do mercado de valores mobiliários ou por serem companhias de capital aberto, possuem diversas normas legais e regulatórias a serem cumpridas no decorrer de suas atividades. Tal medida tem o intuito de garantir a integridade do sistema de valores mobiliários e a segurança dos investidores que utilizam os serviços de tais instituições para gerar rendimentos aos recursos que tenham aplicados ou que investem em companhias de capital aberto, sob pena de cometimento de infrações administrativas e aplicações de penalidades, mediante abertura de processo administrativo.

A Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de 1976 (Lei nº 6.385/76), que dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e criou a Comissão de CVM, determinou ser de competência de tal órgão regulador a fiscalização permanente das atividades e serviços prestados no âmbito do mercado de valores mobiliários, assim como, a fiscalização e inspeção das companhias de capital aberto, observada a prioridade às que não apresentem lucro em balanço ou às que deixem de pagar o dividendo mínimo obrigatório. O texto também indicou a possibilidade da CVM apurar, mediante processo administrativo, atos ilegais e práticas não equitativas de administradores, membros do conselho fiscal e acionistas de companhias de capital aberto, dos intermediários e dos demais participantes do mercado de valores mobiliários, podendo aplicar as penalidades previstas àqueles que se conclua que tenham cometido a infração a que tenham sido submetidos à apuração.

Posteriormente, a Lei nº 13.506, de 13 de novembro de 2017 (Lei nº 13.506/17), estabeleceu o rito dos processos administrativos sancionadores que devem ser observados pelo Banco Central do Brasil (Bacen) e pela Comissão de Valores (CVM), definindo um padrão para ambos os órgãos reguladores. 

Considerando tais competências direcionadas à CVM, esta possui regulamentada, através da Resolução CVM nº 45, de 31 de agosto de 2021 (Res. CVM nº 45/21), a apuração de infrações administrativas, o rito dos processos administrativos sancionadores, a aplicação de penalidades, as hipóteses de aplicabilidade para formalizar termos de compromisso e acordos administrativos em processo de supervisão. A partir disso, a Res. CVM nº 45/21 dividiu o procedimento em duas fases:

Fase Pré-Sancionadora

Cabe às superintendências da Comissão de Valores Mobiliários fiscalizar e investigara ocorrência de infrações administrativas pelas instituições que tenham a competência de supervisionar. A partir das informações obtidas em seus processos de investigação, pode-se lavrar termo de acusação;  propor inquérito administrativo com o intuito de aprofundar as investigações; ou encerrar as investigações, nos casos em que houver inexistência de irregularidades, extinção de punibilidade ou pouca relevância da conduta apurada ou, ainda, baixa expressividade de ameaça ou lesão ao bem jurídico tutelado que se tenha o interesse de proteger.

  • Inquérito Administrativo

Em caso da superintendência verificar a necessidade de instalação de inquérito administrativo para aprofundamento das investigações, deverá ser apresentada proposta à Superintendência Geral, que poderá deferir ou não a instauração do inquérito administrativo.

Em caso de indeferimento, devolve-se o processo administrativo às superintendências para prosseguimento. Já em caso de deferimento, o inquérito administrativo deverá ser conduzido pela Superintendência de Processos Sancionadores (SPS), que terá 120 dias para executar os trabalhos de investigação.

Em havendo apuração de indícios suficientes de autoria e materialidade quanto às infrações administrativas, caberá à SPS a elaboração do termo de acusação. Em não sendo identificados quaisquer indícios, deverá ser proposto à Superintendência Geral o arquivamento do inquérito administrativo.

  • Termo de Acusação

Previamente à etapa de lavrar termo de acusação, as superintendências devem buscar esclarecimentos perante a instituição supervisionada relativa à potencial infração administrativa, através de envio de ofício solicitando tais informações, ou ainda, caso o investigado preste depoimento pessoal, mediante solicitação da superintendência ou através de manifestação voluntária.

Atendendo a tais requisitos e verificando a existência de autoria e materialidade relativa à infração administrativa apurada, a superintendência deverá lavrar o termo de acusação e encaminhar à Procuradoria Federal Especializada (PFE) para emissão de parecer relativo ao seu conteúdo no prazo de 30 dias.

A partir do resultado do parecer da PFE, as superintendências deverão prosseguir na forma cabível, podendo determinar pelo arquivamento do termo de acusação; pela adequação do rito do processo administrativo sancionador; ou, pela realização de ajustes no termo de acusação lavrado. Na hipótese da superintendência tomar providências em desacordo com o resultado do parecer, estas devem ser previamente justificadas. 

Fase do Processo Administrativo Sancionador (PAS)

Instaura-se o PAS a partir da citação do acusado para apresentação de defesa no prazo de 30 dias, oportunidade em que deve juntar os documentos destinados a provar suas alegações e especificar as

demais provas que pretenda produzir, assim como, manifestar seu interesse na realização de termo de compromisso, quando assim for aplicável. Destaca-se que os prazos processuais deverão ser todos contados em dias úteis, sendo o início da sua contagem a depender da forma de citação ou intimação. Restaram importados os mecanismos de preclusão, em casos de manifestação após o prazo, e revelia, sendo que perante o PAS, a revelia não importa em confissão.

A partir da apresentação da defesa pelos acusados, os autos do PAS são encaminhados ao Colegiado para definição de relator, por sorteio. Em caso de apresentação de termo de compromisso, previamente à definição do relator, os autos são encaminhados ao Comitê de Termo de Compromisso pelo Colegiado.

Tendo sido designado o relator, as superintendências podem apresentar manifestação técnica no prazo de 30 dias contados da reunião de Colegiado que houver sido realizada tal designação. Nos casos em que for apresentada tal manifestação, deverá ser aberto novo e igual prazo à defesa para manifestação.

A partir de tal momento, o relator determinará a realização de diligências voltadas à produção de provas, conforme assim tenha eventualmente requerido na apresentação da defesa, com concessão de prazos de manifestação para ambas as partes sobre as provas produzidas. Finalizada a etapa de produção de provas, prossegue-se para o julgamento do Processo Administrativo Sancionador, que deverá ser realizado através de audiência pública agendada com, no mínimo, 15 dias de antecedência.

Durante o julgamento será aberto espaço para a realização de sustentação oral pela defesa, cabendo, em sequência, a PFE manifestar-se, abrindo, neste caso, novo espaço para manifestação pela defesa.

Os votos do Colegiado serão apresentados oralmente e, em sendo proferida decisão na mesma sessão, em sequência, a decisão será publicada no Diário Oficial.

No caso de condenação, quais penalidades poderão ser aplicadas?

As penalidades aplicáveis em casos de infrações administrativas foram inicialmente determinadas através do art. 11 da Lei nº 6.385/76, que restaram ratificadas através da Res. CVM nº 45/21, sendo elas:

  • Advertência;
  • Multa, que não poderá exceder os valores de: (a) R$ 50 milhões; (b) o dobro do valor da emissão ou da operação irregular; (c) três vezes o montante da vantagem econômica obtida ou da perda evitada em decorrência do ilícito; ou (d) o dobro do prejuízo causado aos investidores em decorrência do ilícito. Vale ressaltar que na hipótese de reincidência poderão ser aplicadas penalidades até o triplo dos valores acima fixados.
  • Inabilitação temporária, até o máximo de 20 anos, para o exercício de cargo de administrador ou de conselheiro fiscal de companhia aberta, de entidade do sistema de distribuição ou de outras instituições que dependam de autorização ou registro na Comissão de Valores Mobiliários;
  • Suspensão da autorização ou registro para o exercício das atividades regulamentadas pela Lei nº 6.385/76;
  • Inabilitação temporária, até o máximo de 20 anos, para o exercício das atividades de que trata a Lei nº 6.385/76;
  • Proibição temporária, até o máximo de 20 anos, de praticar determinadas atividades ou operações, para os integrantes do sistema de distribuição ou de outras entidades que dependam de autorização ou registro na Comissão de Valores Mobiliários;
  • Proibição temporária, até o máximo de 10 anos, de atuar, direta ou indiretamente, em uma ou mais modalidades de operação no mercado de valores mobiliários.

As penalidades são calculadas, inicialmente, através da fixação da pena-base, com a posterior aplicação de agravantes e atenuantes, e, em sequência, causa de redução de pena.

É possível recorrer da decisão proferida no PAS?

Sim! É permitida a apresentação de recurso ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, por qualquer parte, no prazo de 30 dias a partir da intimação da decisão. A condenação apenas passará a produzir efeitos caso (i) transcorra o prazo acima referido sem a apresentação de recurso; (ii) não seja apresentado requerimento de efeito suspensivo; ou, (iii) a partir da decisão do Conselho do Sistema Financeiro Nacional de que negue efeito suspensivo ao recurso.

Em que casos pode ser apresentado o Termo de Compromisso e como se dá a condução do PAS a partir de sua apresentação?

A Lei nº 6.385/76 permite a apresentação de Termo de Compromisso em que o acusado se comprometa a (i) cessar as atividades irregulares; e, (ii) corrigir as irregularidades apontadas, inclusive indenizando os prejuízos.

O Termo de Compromisso deverá ser encaminhado à PFE para verificação da legalidade da proposta apresentada. Em sequência, a Superintendência Geral encaminha a proposta ao Comitê de Termo de Compromisso que deverá apresentar parecer sobre a oportunidade e a conveniência na celebração do compromisso, indicando pela sua aceitação ou rejeição.

Previamente à elaboração do parecer, o Comitê de Termo de Compromisso poderá negociar os seus termos com o proponente pelo período de 120 dias, até a deliberação para prosseguir com a sua celebração. Essa por sua vez importa na suspensão do Processo Administrativo em curso até o prazo estipulado para o cumprimento do compromisso; ou, na não instauração de PAS, nos casos em que a proposta for apresentada ainda em fase de apurção ou antes desta.

Quando é aplicável o Acordo Administrativo em Processo de Supervisão e como se dá o seu procedimento?

Trata-se de acordo celebrado entre a Comissão de Valores Mobiliários com pessoas naturais ou jurídicas, em processo de supervisão, que confessarem a prática de infrações administrativas no âmbito do mercado de valores mobiliários, gerando extinção de sua ação punitiva ou redução de 1/3 a 2/3 da penalidade aplicável, mediante efetiva, plena e permanente cooperação para a apuração dos fatos, da qual resulte utilidade para o processo.

Os interessados em confessar tais práticas poderão propor o Acordo Administrativo até antes do julgamento pelo Colegiado, observados requisitos especiais para o seu envio, ao CAS, que deverá realizar a negociação e o juízo prévio da admissibilidade da proposta. Em havendo o aceite da proposta, o Acordo de Supervisão deverá ser assinado pelos interessados no prazo de 10 dias úteis, que deverão se submeter aos processos de cooperação alinhados no Acordo de Supervisão, até o julgamento pelo Colegiado.

Tendo sido estabelecido o funcionamento do PAS, vale destacar que a Comissão de Valores Mobiliários, após lavrar o Termo de Acusação, possui o dever de comunicar ao Ministério Público a infração administrativa identificada, quando verificada a existência de indícios de crimes definidos em lei como de ação pública, assim como, comunicar demais órgãos reguladores quando verificada a existência de indícios de ilícitos em área sujeita à respectiva fiscalização.

Se você possui uma instituição autorizada a funcionar pela Comissão de Valores Mobiliários, para prestar atividades no âmbito do mercado de valores mobiliários ou atuar em companhia de capital aberto, e quer saber mais sobre os procedimentos administrativos sancionadores adotados, a equipe do Silva Lopes Advogados está disponível para lhe auxiliar!

*Lopes é CEO do Silva Lopes Advogados, Froener é sócia e COO e Mallet é advogada do time do escritório.